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PPP資產交易專欄丨PPP項目公司股權轉讓不得跨越合規性底線

發布日期:2019年06月27日 點擊:

    作者:梁科魯 作者單位:天金所


規范是PPP項目順利實施的基本保障,是PPP項目所有參與主體開展項目融資、資產交易等活動必須堅守的底線。財辦金〔2017〕92號文的發布,標志著我國PPP改革逐漸步入深水區,高質量規范發展成為發展主流。

PPP項目公司股權轉讓是PPP項目全生命周期的重要內容,是社會資本盤活存量資產、項目融資、引入投資者,增強PPP項目價值的重要渠道,除應當遵循有關交易程序和方式等規定,更要維護和保障PPP項目的合規性,不得轉移項目風險和責任,增加政府隱性債務,不得淪為規避PPP項目采購的通道。


   01不得轉移項目風險和責任,增加政府隱性債務


PPP模式的基本意義在于充分發揮社會資本專業力量和實力,長期、持續、穩定地向社會公眾供給更高質量、更高效率的公共產品和公共服務,因此社會資本方是PPP模式自始自終都不能退出的主要參與方。同時,社會資本方與政府方之間的職責分工、權利義務關系,是建立在PPP模式風險共擔、收益共享基本合作原則基礎上的,是政府及其相關部門根據PPP有關法律法規,按照一定的程序和方式,經過前期嚴格的可行性論證,通過公開、公平、公正的政府采購競爭性方式最終確定下來的,接受了有關行政監管和社會工作監督,因此這種合作關系及合作內容不得因PPP項目公司股權轉讓而改變,不得導致本應由社會資本方承擔的項目投融資、建設、運營風險和責任向政府方轉移,增加政府隱形債務。


具體而言,主要包括以下三個方面:


1.不得改變原PPP項目合同的實質性內容。筆者認為,受讓方原則上應當無條件承繼轉讓方在投資協議(備忘錄等)、PPP項目合同及其補充合同、附件項下的所有權利義務,須盡力確保項目公司切實履行相應義務,PPP項目實施機構或者本級人民政府不得與受讓方修訂PPP項目合同的實質性內容,固化或者鎖定政府方付費責任,增加政府隱性債務。


2.政府方不得回購股權。財金〔2016〕92號文、財辦〔2017〕29號、財辦金〔2017〕92號文、財建〔2017〕455號文、文旅產業發〔2018〕96號文等文件明確規定,嚴禁政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金。


3.融資平臺公司不得參與股權認購。財金〔2019〕10號文在財金〔2014〕113號文和國辦發〔2015〕42號的基礎上,再次重申并強化“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目。”因此,規定中的兩類主體也不得作為受讓方參與PPP項目公司股權轉讓。



   02   不得淪為規避PPP項目采購的通道


PPP項目采購是政府根據有關法律規定,遵循公開、公平、公正和誠實信用原則,采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,并與之訂立PPP合同,授予其特定PPP項目排他性(特許)經營權的過程。在PPP項目采購相關法律對PPP項目公司股權轉讓沒有明確規定的情況下,PPP項目公司股權轉讓應當從以下兩個方面保障PPP項目采購程序的權威性:


1.合理設置并嚴格審核受讓方資格條件,確保股權受讓方具備以直接或間接方式繼續履行PPP投資協議、PPP合同等文件約定以及有關法律規定的義務和責任所需的,且不低于PPP項目采購時,政府為采購/遴選適合社會資本設定的相應條件,但股權受讓方繼續履行義務和責任,特定條件可以除外。


2.公開征集,采用競爭性方式確定受讓方。這是基于PPP的公共屬性,遵循和延續PPP項目采購的基本要求和理念,使“公開、公平、公正、誠實信用”的原則繼續在PPP股權轉讓過程中貫徹,實現PPP社會資本無論是在一級市場,還是二級市場都是通過市場化、競爭機制擇優選定而來的,確保在程序上具有良好的選擇機制,使更具綜合能力和優勢的受讓方能夠脫穎而出,實現充分競爭和資源優化配置。


   03 建立完善的PPP資產交易監督管理體系


為維護和保障PPP資產交易的合規性,應當建立完善的監督管理體系。


1.加強事前監管,做好交易方案審核。PPP項目公司股權轉讓應當經過政府方同意。政府方應當組織項目實施機構及有關部門對轉讓方提交的交易方案進行審核,核實其是否具備交易條件、受讓方資格設置是否合理、合規、交易方式是否恰當以及如何保持PPP項目公共服務的持續性和穩定性。


2.完善信息披露,做好行政監管和公眾監督。根據財金〔2016〕92號文、財金〔2017〕1號文等規定,股權轉讓雙方、政府有關部門、項目實施機構等參與主體應當及時向政府方真實、完整、準確、及時提供具體交易信息,辦理有關交易備案手續,地方各級財政部門應當通過財政部PPP綜合信息管理平臺及時更新PPP項目信息,保證社會公眾監督權。


3.嚴格履約管理,做好績效評價。PPP項目公司股權轉讓應當符合PPP項目合同關于項目融資、項目公司股權變更的約定,涉及違規、違約的,項目實施機構可以追究社會資本或者項目公司的違約責任。同時完善績效評價機制也非常重要,一方面將項目公司股權變更納入評價體系,尤其是在股權轉讓完成后,加強對項目的建設、運營跟蹤和評價,并在中期評估中開展股權轉讓后評價,以保障PPP項目公共服務的持續性和穩定性;另一方面,將績效評價結果納入股權轉讓審查因素,充分保障績效評價優良的社會資本方交易的權利,形成有效的績效激勵機制。


公司股東

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