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PPP資產交易專欄丨對PPP項目履約監管的一點思考

發布日期:2019年06月21日 點擊:

作者:鄭龍玲 濟邦咨詢 

引言:

根據財政部PPP綜合信息平臺顯示數據,截至2018年11月底,管理庫項目數累計8441個,總投資額累計約23.71萬億元,處于執行階段和移交階段的項目約3600個(移交階段暫無),執行階段的項目占比約43.5%。

如何處理好政府與社會資本的角色定位并構建雙方長期合作伙伴關系問題已經成為急需解決的重點問題,尤其是財預〔2018〕167號文件的發布促使PPP項目的履約監管越來越被關注和重視,相關工作亦逐漸提上了日程。


一、PPP項目監管體系和PPP項目履約監管



PPP項目監管體系涵蓋了從項目識別階段、準備階段、采購階段到項目執行直至移交的全生命周期,可分為事前監管、事中監管,而本文所說的PPP項目履約監管即為事中監管,顧名思義,履約監管是指采購階段結束簽署PPP項目合同后直至項目移交之日止,政府方根據合同約定的產出及標準,對中標社會資本和項目公司的履約行為進行監督管理,并通過各種管理措施確保其履約行為符合約定的過程。


二、為什么需要履約監管?



履約監管的執行情況是影響項目成敗的關鍵因素之一,政府方實施履約監管勢在必行,究其原因大致包括如下幾個方面:

  • 確保PPP項目在執行階段能夠按照既定的交易模式進行運作,最終實現PPP項目的物有所值。

  • 由于部分項目前期工作不扎實、政策變化等各種原因,導致項目合作邊界在實施過程中進行調整的概率較大。

  • 對于政府付費和可行性缺口補助類項目,項目建設成本直接影響政府在運營期的支付責任,因此,政府方出于對投資控制的需要進行履約監管。

  • 確保項目的合規實施,降低執行過程中的風險,通過有效的履約監管,最終實現PPP項目各參與方(政府方、社會資本方、社會公眾)的共贏。

 

三、相關政策依據



1. 2014年財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)文件中明確提出:建立履約管理、行政監管和社會監督“三位一體”的監管架構,優先保障公共安全和公共利益。PPP項目合同中除應規定社會資本方的績效監測和質量控制等義務外,還應保證政府方合理的監督權和介入權,以加強對社會資本的履約管理。


2. 財政部發布的《PPP項目合同指南(試行)》明確規定了“政府方的監督、介入”。發展改革委出臺的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》(2014年版)中分別對“前期工作監管”、“建設期監管”、“運營期監管”、“財務監管”等進行了闡述。


3. 財政部《關于貫徹落實<中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》(財預〔2018〕167號)明確要求,加快對政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務、政府債務項目等各項政府投融資活動實施績效管理,實現全過程跟蹤問效。

可見,PPP項目履約管理在相關政策中早有規定,履約監管及全過程跟蹤問效已是大勢所趨。


四、PPP項目履約監管的特點



現階段,PPP項目履約監管呈現出如下幾個方面的特點:


1. 政策的實踐指導性不強

目前對于PPP項目的履約監管在政策層面只有原則性的規定,實踐的指導性不強。


2.工作內容不清晰,機構化定制特點明顯

目前業界對于履約監管的主要工作內容的尚未達成共識,但討論較為熱烈,最為活躍的莫屬各類中介機構,而作為履約監管的實施主體,項目實施機構對此問題基本持開放態度。但多數中介機構僅從自身的專業領域出發提出相應的工作內容,因此各家提出的履約監管工作內容有較大差異,呈現出機構化定制的特點,忽略了從PPP項目本身出發進行系統性的考慮。


3. 與行政監管存在交叉,缺乏組織協調性

行政監管是指各個行業主管部門按照各自職責,負責相關領域的監督管理工作,因此,行政監管涉及的管理部門較多,包括發展改革、財政、國土、環保、住房和城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等管理部門。


一般情況下,PPP項目合同中均會要求項目公司應當接受相關行業主管部門的監管并滿足相應監管要求,且大部分項目實施機構本身就是行業主管部門之一,因此,履約監管在實踐中必然與行政監管存在交叉,各行業監管又自成體系,缺乏組織協調性,工作難度較大。


4. 專業人才隊伍匱乏

PPP項目合作周期長,操作流程復雜,在項目建設期、運營期和移交期涉及的主體多、關系及工作內容均較為復雜。因此,實施PPP項目履約監管,不僅要求監管人員熟知PPP項目操作流程和相關政策法規,還需要對相應行業領域的專業技術問題以及法律、財務、工程、審計、稅務等問題均有一定程度的了解,以確保在PPP項目推進過程中進行有效的履約監管。但是目前能夠滿足要求的復合型人才極度匱乏。


五、PPP項目履約監管工作內容的分析



根據已簽署的PPP項目合同設定的交易邊界,在既定交易邊界不變和發生變動的兩種情況下,PPP項目履約監管的主要工作內容分別如下:


(一)既定交易邊界不變

在既定的交易邊界內,PPP項目履約監管的主要工作內容應當圍繞PPP項目的核心即項目產出進行展開,根據產出的階段和產出內容的特點,將項目產出分為工程建設產出和運營維護服務產出,其中:工程建設產出的主要監管內容包括工程質量、產出數量、進度、相關工作程序、投資控制、資金監管等;運營維護服務產出的主要監管內容包括服務標準、運營成本、服務價格、相關工作程序等。


與監管內容相對應,履約監管主要工作至少應當包括如下:


(1)頂層設計,搭建履約監管架構

為確保實施機構在面對龐雜的對接部門、復雜的工作內容和工作程序時能夠條理清晰的實施項目監管,需要站在PPP項目全生命周期運作的角度,梳理并搭建項目監管架構,根據各部門職能及合同要求理順各部門監管職責,建立多部門溝通機制及政府監管組織流程。


(2)投融資和資金監管

PPP項目投資額度大,項目投資及融資情況決定了項目能否順利實施,因此投融資監管是履約監管的重要事項。包括對項目資本金到位情況、資本金來源等合規事項進行審核,對項目公司提交的融資方案進行審核,對融資到位情況進行監督,對資金支付流程進行監管等。


3)建立PPP項目合同管理體系

PPP項目合同體系是以PPP項目合同為核心,輻射建設期和運營期的全生命周期中可能會簽署的一系列合同組成,包括施工總承包、監理、設計、采購、融資、運營管理等各類協議,協議類型多、范圍廣、管理難度較大,有必要建立合同管理體系,一方面確定協議的審核/備案、執行、監督等程序性事項,另一方面對重要履約事項(如融資交割、履約擔保、保險、股權變更、調價等)定制履約管理方案,實施規范化及標準化的管理。


4)績效考核及費用支付

績效考核包括建設期和運營期績效考核,考核結果與政府方支付金額密切關聯,且具有涉及內容較為多、專業化程度高、工作任務重等特點,工作開展難度較大。績效考核工作內容包括:1)制定績效考核實施方案,包括完善考核指標、評分標準、考核主體、參與部門、考核方式、考核內容、計劃安排等事項;2)組織實施建設期績效考核,包括準備相關輔助文件、實施績效考核、對項目建設情況進行量化打分;3)編制績效考核情況報告;4)測算項目的基準運營維護服務費、基準使用者付費,確定政府可缺口性補助金額;適時啟動超額收益分成機制;5)監督項目公司進行整改,核實整改情況;6)根據績效考核結果實施績效付費。


5)建設監管

建設監管工作內容包括:1)工程質量、進度、施工現場管理以及安全管理等事項是否符合PPP項目合同的約定;2)監督并協調招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等傳統工程咨詢服務單位的履職;3)對相關程序性事項,如工程發包、供應商采購、報批以及項目公司內部決策等進行監督管理,確保項目程序合規,順利推進。


(6)運營監管服務

運營監管包括對運營質量及運營安全的監管等,具體工作內容有:1)根據項目的運營特點,制定運營質量及運營安全監管計劃;2)根據計劃對項目運營過程中的運營質量、運營安全等事宜進行監督和檢查,形成相關檢查報告;3)根據檢查情況報告,要求并審核項目公司出具整改計劃,監督項目公司落實整改計劃并驗收。


(7)中期評估

中期評估工作內容包括收集項目運營數據(成本數據、技術數據等),分析評估項目的運營情況,對項目合同的執行情況及物有所值性進行檢查驗證,根據驗證結果啟動并進行修約機制。


(8)大中修

由于PPP項目合作周期長,為確保其具備持續提供公共服務的能力,在設計交易結構時通常根據項目類型、設計使用壽命等條件,安排進行中修及大修,主要工作包括:1)根據項目運營維護情況,評估并確定大中修實施計劃,包括范圍、標準、預算等;2)簽署相關委托協議;3)監督大中修實施過程;4)成果驗收及整改,確保中修及大修結果符合驗收標準,5)費用結算及支付。


(9)移交

項目移交階段,履約監管的工作內容包括:1)編制項目移交方案,內容包括移交方式、移交范圍、時間計劃、人員安排、培訓機制、物資安排、移交標準、移交程序等;2)實施項目資產評估或績效考核,判斷是否滿足移交標準;3)按既定方案,有序實施項目移交工作,確保項目正常提供公共服務;4)及時開展項目后評價,總結經驗并指導項目持續運營。


(二)既定交易邊界變動

在PPP項目實施過程中,既定交易邊界發生變動的概率較大,主要包括工程內容調整、行業政策調整導致標準提高等,主要工作包括如下幾個方面:


1. 項目合作內容變更

項目合作內容變更包括工程變更、提標改造、改擴建等可能導致雙方合作內容發生變更的情形。在合作內容變更的情況下,履約監管工作內容包括但不限于:1)根據規定履行工程變更的相應審批手續;2)重新進行財務測算,調整合作邊界;3)完善PPP項目管理的相關配套手續和程序。


2. 績效考核標準調整

根據項目實際情況(包括合作內容變更、行業標準調整、政策變更等)及交易雙方訴求,從有利于項目考核以及不降低服務標準的角度,協助調整和完善建設期績效考核標準,確保績效考核指標符合項目實際情況。


3. PPP項目的持續完善

PPP項目實施過程中,需要持續關注相關政策的更新情況,并根據國家省市的最新PPP政策要求,不斷進行完善和調整,提出相應的整改建議及應對措施。


4. 合同再談判及修約

根據實際的履約情況(包括項目合作內容變更、中期評估、項目的持續完善等工作)及合作期內的政策環境變化對PPP項目合同進行調整,適時提出項目再談判的方案,包括再談判的情形和條件、再談判的內容;組織再談判工作或參與由項目公司/社會資本方發起的再談判;根據再談判情況簽署補充協議。

結語:

PPP項目的履約監管工作內容龐雜,對監管人員的知識覆蓋面及溝通協調能力要求較高,因此在PPP項目全生命周期處理好政府與社會資本的角色定位,構建雙方長期合作伙伴關系并實現良性互動,需要充分發揮第三方PPP咨詢服務機構的專業優勢,系統地制定各階段履約監管服務方案并在執行中不斷反饋調整,才能真正發揮PPP項目本身的優勢,實現PPP的物有所值和各方的互利共贏。



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