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PPP資產交易專欄丨干貨!PPP資產交易相關法律法規梳理

發布日期:2019年06月13日 點擊:

作者:梁科魯 單位:天金所

我國PPP改革逐漸步入深水區,高質量規范發展成為發展主流。越來越多的PPP項目落地開工、完成建設進入運營期。同時,從整體發展來看,項目新增速度放緩,部分存量項目退庫,市場逐漸從增量階段向存量階段過渡。這一階段PPP資產流轉和退出需求也逐漸受到關注并得到釋放。如何依法依規開展PPP資產交易,實現項目規范融資和社會資本退出,筆者認為應該對目前散見于各類PPP相關法律法規中的相關規定進行梳理。

為此,筆者從建立社會資本退出渠道的基本要求、股權轉讓、資產證券化、資產交易等退出方式、信息披露等方面對PPP資產交易相關法律法規的具體規定進行了梳理,以期為后期開展PPP資產流轉和社會資本退出以及相關政策制定提供一些參考。

一、 建立社會資本退出渠道的基本要求

保障和支持社會資本順利開展PPP項目融資或退出是PPP有關法律法規的基本要求之一。發改投資〔20142724號文、國辦發〔201542號文、發改投資〔20161744號文規定,“依托各類產權、股權交易市場,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。”財綜〔201515號文規定,“鼓勵社保基金、保險資金等公共基金通過債權、股權等多種方式支持項目公司融資。”國資發財管〔2017192號文規定,“積極盤活存量投資,完善退出機制。根據自身和項目需要,持續優化資金安排,積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產證券化等多渠道盤活資產、收回資金,實現PPP業務資金平衡和良性循環。”文旅產業發〔201896號文規定,“鼓勵符合條件的文化PPP項目靈活運用債券和資產證券化等融資方式,拓寬融資渠道,盤活存量資產,探索建立多元化、規范化和市場化的資產流轉和退出渠道。”根據上述法律法規的規定和精神,社會資本有權通過開展股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式實現項目融資或者退出,政府方應當尊重并保障這種權利的行使,不得無故限制社會資本正當的資產交易需求。

在保障社會資本方交易權利的同時,也必須規范交易行為,維護項目穩定運營,國辦發〔201542號文規定“確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的,由政府和社會資本方協商解決,但應當保持公共服務的持續性和穩定性。” 財金〔201692號文規定,“項目建設完成進入穩定運營期后,社會資本方可以通過結構性融資實現部分或全部退出,但影響公共安全及公共服務持續穩定提供的除外。” 財金〔201755號文規定,“不得通過資產證券化改變控股股東對PPP項目公司的實際控制權和項目運營責任,實現變相‘退出’,影響公共服務供給的持續性和穩定性”。

綜上,建立社會資本退出渠道需要在“保障交易權利”和“維護項目穩定運營”二者之間尋求平衡。

二、 股權轉讓

(一) 股權轉讓實行多元化、規范化、市場化的場內交易

發改投資〔20142724號文、國辦發〔201542號文、發改投資〔20161744號文等文件規定或作出類似規定,“依托各類產權、股權交易市場,為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。”根據上述文件的規定和精神,股權轉讓作為退出方式之一應當實行多元化、規范化、市場化的場內交易,即在各類產權交易場所、股權交易場所完成交易。

(二) 股權轉讓的主體要求

PPP項目公司股權轉讓的主體不限于社會資本,也包括政府方。發改投資〔20171266號文規定,“對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目,可通過股權轉讓等方式,將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。”

但需要注意的是,政府方可以向社會資本轉讓股權,但社會資本未必能向政府方轉。財金〔2016]92號文、財辦〔201729號、財辦金〔201792號文、財建〔2017]455號文、文旅產業發〔201896號文等文件就明確規定,嚴禁政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金。

另外,財金〔201910號文在財金〔2014113號文和國辦發〔201542號的基礎上,再次重申并強化“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目。”因此,規定中的兩類主體也不得作為受讓方參與社會資方的PPP項目公司股權交易。

相對而言,中國PPP基金、社保基金、保險資金等具有長期性特征的投資人則是有關法律法規所鼓勵的交易對象。財綜〔201515號文規定,“鼓勵社保基金、保險資金等公共基金通過債權、股權等多種方式支持項目公司融資”;國辦發〔2018101號文、財金〔201910號文等文件規定,“引導保險資金、中國PPP基金加大項目股權投資力度,拓寬項目資本金來源”;發改投資〔20142724號文規定,“鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道。”

(三) 股權轉讓的前提條件

國辦發〔201542號文規定,“確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的,由政府和社會資本方協商解決,但應當保持公共服務的持續性和穩定性。”根據上述規定,社會資本在一定條件下允許變更,但是需要“政府和社會資本方協商解決”,即實際上需由政府方同意。

發改投資〔20162231號文的規定更加明確,“除PPP項目合同另有約定外,項目公司的股權及經營權未經政府同意不得變更。”

另外,PPP條例(征求意見稿,2017)也明確規定了“合作項目運營期內,在不影響公共服務提供的穩定性和持續性的前提下,經政府實施機構報本級人民政府同意,社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權。”條例還特別強調了“在合作項目建設期內,社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。”目前,PPP條例還沒有正式出臺,上述內容是否保留,抑或修訂,尚不可知。

三、 PPP項目資產證券化等結構化融資

PPP項目資產證券化相對其他融資方式更加成熟、標準,是各部門文件主要推動的退出機制之一,其中就包括發改委和財政部為推動和規范PPP項目資產證券化專門出臺的發改投資〔20162698號文與財金〔201755號文。20171019日,為落實和保障PPP項目資產證券化順利開展,上海證券交易所、深圳證券交易所和中證機構間報價系統股份有限公司也同日發布了各自的PPP項目資產支持證券掛牌條件確認指南、信息披露指南。

根據中國證券化分析網的統計數據,2017年發行并處于存續期的資產支持證券產品(含1單資產支持票據)有11單。但后繼乏力,截止到2019612日,僅增加了3單,共14單,發行量共計120.22億元。

四、 PPP資產交易概念正式提出

財金〔201910號文規定,“鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式,盤活項目存量資產,豐富社會資本進入和退出渠道。”這是PPP有關法律法規首次正式提出“資產交易”這個概念。

雖然“資產交易”與“股權轉讓”、“資產證券化”并列,但并不意味著三者是相互獨立的融資和退出方式。從財金〔201755號文關于PPP項目資產證券化基礎資產范圍的規定來看,PPP資產包括但不限于項目收益權、合同債權、項目公司股權及其收益權、項目公司債權人享有的合同債權、收益權等。因此,PPP“資產交易”的范疇包含 “股權轉讓”和“資產證券化”。除此之外,依法可交易的PPP項目設施、設備、建筑物、構筑物等不動產以及動產也屬于PPP資產。

五、 信息披露

PPP資產交易信息披露分為兩類。

一是PPP項目庫信息披露。根據財金〔20171號文的規定,PPP項目執行階段應當客觀、公正、及時、便利公開與PPP項目資產交易有關的信息包括:項目融資情況、社會資本或項目公司的運營情況(特別是出現重大經營或財務風險,可能嚴重影響到社會資本或項目公司正常運營的情況)、PPP項目合同的變更或補充協議簽訂情況。財金〔201692號文也再次重申“對于歸屬項目公司的資產及權益的所有權和收益權,經行業主管部門和財政部門同意,可以依法設置抵押、質押等擔保權益,或進行結構化融資,但應及時在財政部PPP綜合信息平臺上公示。”

二是交易市場信息披露,包括上海證券交易所、深圳證券交易所和中證機構間報價系統股份有限公司就發行PPP資產證券化產品在資產支持證券一般要求的基礎上,建立起的更加嚴格、詳細的信息披露專項要求以及在其他交易場所,根據有關法律法規和交易場所交易規則建立的信息披露要求。

這兩類信息披露要求和制度存在一個交集,即發改投資〔20162698號文和財金〔201755號文都明確規定要探索建立PPP項目信息和交易信息共享機制,具體而言是指發改投資〔20162698號文規定的“國家發展改革委與中國證監會將加強溝通協作,及時共享PPP項目信息……研究完善相關信息披露及存續期管理要求,確保資產證券化的PPP項目信息披露公開透明……各省級發展改革委與中國證監會當地派出機構應當建立信息共享及違約處置的聯席工作機制,推動PPP項目證券化產品穩定運營”。財金〔201755號規定,“財政部、中國人民銀行、中國證監會建立完善PPP項目資產證券化協同管理機制,加強溝通合作,實現PPP項目實施和風險監測信息共享。”

隨著未來PPP資產交易需求和交易規模逐漸擴大,如何實現項目庫信息披露充分、及時,以及如何實現項目庫信息披露與交易市場信息披露聯動、共享值得認真思考。


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